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lgpd – sumário executivo

A análise da atividade registral, inclusive dentro do recente esforço de digitalização de seus serviços, revela não haver qualquer conflito entre a publicidade registral de que se reveste os atos do oficial de registro e a privacidade ou proteção de dados pessoais.

Em sentido jurídico estrito, publicidade registral não implica publicação indiscriminada, ou a difusão dos dados registrais imobiliário para efetivamente levar a situação do imóvel ao conhecimento do público em geral, nem mesmo significa disponibilização para livre acesso e consulta pelos interessados, mas  apenas diz respeito à fé pública de que se reveste o Registro e à consequente eficácia e oponibilidade perante quaisquer terceiros de boa-fé dos títulos e posições jurídicas inscritas.

O acesso público aos dados registrais é realizado pelo mecanismo de cognoscibilidade, que tem também um sentido normativo, traduzido no “dever conhecer”, ou “dever de fazer prova” imposto aos terceiros como condição de eficácia para atos ou negócios jurídicos de seu interesse, no caso, os negócios jurídicos imobiliários. Também a lavratura de certidões, em sentido jurídico estrito, não tem por finalidade veicular informações, mas produzir meio jurídico de prova.

Os dados pessoais extraídos dos documentos sob controle das serventias não são públicos no sentido de res nullius, nem são de propriedade do Estado; sua titularidade (direito da personalidade) pertence ao sujeito ao qual inscrição se refere.  Também não há interesse público relativo aos dados pessoais guardados pela serventia; o interesse público reside apenas na atividade registral e no processamento de dados realizado pelo oficial de registro que, por ser dotado de autoridade, confere segurança ao tráfico de imóveis e ao crédito  imobiliário. Por esse motivo, o oficial de registro tem o dever ético e legal de guardar sigilo profissional sobre as informações a que tem acesso no seu exercício profissional e específico de conservar funcionalmente os documentos físicos ou eletrônicos.

A solução constitucional de delegação da função pública registral ao particular, independente em relação ao Poder Estatal, traduz uma garantia republicana que se reforça no contexto de proteção dos dados pessoais sob tutela do oficial de registro, proteção esta que vale, em particular, contra o próprio Estado. 

Por outro lado, em relação aos fundamentos da proteção de dados, nota-se que  privacidade não se reduz a sigilo ou resguardo, ligando-se, antes, ao controle do fluxo adequado de informações pessoais em cada contexto. ;

A proteção de dados funda-se juridicamente no direito individual de autodeterminação informacional, que se estrutura pela atribuição de prerrogativas (poderes) ao indivíduo na esfera pública para controlar o fluxo de dados pessoais em posse de terceiros do qual possam ser extraídas informações a seu respeito;

O mecanismo para esse controle está no princípio de finalidade, assegurando que a aplicação de informações fique restrita ao objetivo que justificou a coleta dos dados pessoais.

O STF reconheceu o status constitucional do direito fundamental  à autodeterminação informacional, dado relevante no cotejo de conflitos entre a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais e outras regras legais.

O direito à autodeterminação informacional, em sua faceta democrática, tem como corolário a separação de poderes informacional, que incompatível com a livre circulação de dados entre órgãos da Administração Pública e circunscreve o poder de processamento de dados por cada órgão aos limites estritos de sua competência. A separação de poderes informacional é particularmente relevante frente à garantia republicana de delegação da função pública registral ao particular, o que traz limites ao compartilhamento de dados registrais com órgãos da Administração Pública. 

Para assegurar os deveres e o próprio papel republicano dos oficiais de registro em relação à proteção de dados pessoais, a Lei Geral de Proteção de Dados  impõe revisão nas práticas registrais para que o processamento de dados pessoais se restrinja ao estritamente necessário para o exercício de suas competências, valendo observar que há limites para as prerrogativas de sujeitos de dados frente à função pública exercida pelos oficiais de registro. Para atingir esse objetivo traçamos as seguintes diretrizes e recomendações:

  1. instituir Comitê junto ao ONR para planejamento da uniformização de práticas e estruturação de governança sobre proteção de dados no âmbito registral nacional;
  2. estruturar a governança em privacidade (art. 50 da LGPD), de preferência no âmbito do ONR, em razão de sua competência funcional e da necessidade de universalização das regras constantes em Política de Privacidade, inclusive quanto ao sistema (ambiente lógico dos Registros Imobiliários), para manutenção de nível adequado em proteção de dados em todas as Serventias no País;
  3. revisar a prática de lavratura de certidões por cópia reprográfica de matrícula, estabelecendo diretrizes uniformes sobre o conteúdo mínimo necessário, em diferentes contextos possíveis,  para produzir o efeito de segurança e certeza sobre eventual transmissão do bem imóvel e, ao mesmo tempo assegurar a proteção de dados pessoais dos sujeitos com direitos inscritos;
  4. envidar esforços para a adequada regulamentação, junto ao CNJ e junto à Autoridade Nacional de Proteção de Dados, do compartilhamento de dados com o Sinter de modo a assegurar sua compatibilidade com o direito fundamental à autodeterminação informacional e com o princípio de separação de poderes informacional;
  5. indicar para cada Serventia, o Encarregado pelo Tratamento de Dados Pessoais, ou planejar, junto ao ONR estrutura  para que cada Serventia ou Grupos de Serventias possam ter Encarregado responsável por garantir o cumprimento da LGPD, com as atribuições especificadas neste Estudo;
  6. cada Serventia deve elaborar, com apoio e diretrizes firmadas pelo ONR, o registro das atividades de tratamento de dados pessoais (produto de mapeamento das referidas atividades) que permita visualizar o ciclo de vida desses dados, bem como as medidas de segurança técnicas e administrativas adotadas;
  7. O ONR deverá fazer, no âmbito do SREI, o mapeamento do fluxo de dados e informações trocadas entre Serventias e as Centrais Estaduais, de modo a assegurar observância da LGPD nesses fluxos;
  8. elaborar de Relatório de Impacto à Proteção de Dados Pessoais sobre as atividades de tratamento de dados pessoais sensíveis, bem como para fins de avaliação para atividades que possam causar maior risco aos direitos e liberdades dos titulares;
  9. elaborar aviso de privacidade, atendendo aos requisitos dos arts. 9º e 23, I, da LGPD, em todos os canais de comunicação com os usuários, no âmbito das Serventias, das Centrais Estaduais e do ONR (SAEC), para dar transparências às atividades de tratamento de dados pessoais do Registro Imobiliário (em particular deve ser esclarecido em que hipóteses e para quais finalidades ocorre o compartilhamento de dados com órgãos públicos e de informações entre as Serventias, entre estas e as Centrais e o ONR);
  10. providenciar canal de atendimento para exercício de direitos dos titulares de dados pessoais, conforme art. 18 da LGPD;
  11. apurar em quais atividades registrais, atuais ou potenciais (projetos futuros), haveria emprego de decisões automatizadas, nos termos da LGPD, de modo a garantir o direito à revisão previsto no art. 20 da LGPD;
  12. refletir e estudar a viabilidade de regulamentação da atividade registral, com a atribuição de novos papéis e competências que permitam aos oficiais de registro contribuir com a segurança e certeza das relações negociais e creditícias imobiliárias na esfera informacional da economia digital.

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LGPD – Informação à CGJSP

OF-IRIB/P-SJ-305/20

EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ AUXILIAR DA CORREGEDORIA GERAL DA JUSTIÇA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO

Autos: Processo CGJ n. 2019/109323
Referência: E-mail n. 1069/MMAL/DICOGE 5.1

O INSTITUTO DE REGISTRO IMOBILIÁRIO DO BRASIL – IRIB, entidade representativa da classe dos registradores de imóveis, inscrito no CNPJ sob o nº 44.063.014/0001-20, com sede na Av. Paulista, 2.073 – Horsa I – Conjuntos 1.201 e 1.202 – Bairro Cerqueira César, CEP.: 01311-300 – São Paulo/SP, vem, respeitosamente, por meio de seu Presidente, Sérgio Jacomino, à presença de Vossa Excelência, apresentar sua MANIFESTAÇÃO em relação ao processo em epígrafe, que tem por proposta a edição de norma regulamentando a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais – LGPD (Lei nº 13.709/2018), conforme segue adiante.

IRIB – passado e futuro

O IRIB, ao longo da última década, dedicou-se com especial interesse ao tema da proteção de dados pessoais na perspectiva da publicidade jurídico-registral. Assim, no já longínquo ano de 2005, na cidade de São Paulo, o Instituto promoveu o Encontro Internacional Proteção de Dados, Novas Tecnologias e Direito à Privacidade nos Registros Públicos [mirror], evento que congregou juristas brasileiros e do exterior, reunidos para discutir temas relacionados com os que são objeto deste processo [1].

Mais recentemente, no transcurso dos anos de 2011 e 2012, dedicamo-nos a construir o arcabouço conceitual do SREI – Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis, em projeto capitaneado pelo CNJ, com colaboração dos registradores imobiliários paulistas e apoio científico do LSITEC – Laboratório de Sistemas Integráveis Tecnológico.

O resultado dos trabalhos empreendidos naquele núcleo foi repercutido em ato pioneiro, baixado pela Eg. Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo, por meio do Provimento 42/2012, posteriormente assimilado e veiculado por meio da Recomendação CNJ 14/2014, com o estabelecimento de regras gerais e diretrizes que deveriam ser observadas pelas Corregedorias dos Estados [2].

Na documentação técnica recepcionada pelo Conselho Nacional de Justiça, há um claro delineamento das funções registrais em meios eletrônicos em atenção à tutela dos dados privados dos titulares de direitos inscritos. As diretrizes que visavam preservar, de um lado, a privacidade dos dados pessoais e por outro vincavam os limites da publicidade registral em meios eletrônicos, tal e como serão abordados no parecer que se segue, foram objeto de intensos debates. Sobre o tratamento de dados pessoais, no ambiente eletrônico do SREI, ficou assim consignado nos documentos do SREI:

“Os dados do SREI possuem informações críticas relacionadas à privacidade das pessoas, como, por exemplo, endereço, estado civil, bens de direito que possui e valores destes bens de direito. Apesar da obrigatoriedade de acesso público destas informações, este acesso deve ser controlado a fim de garantir a privacidade dos dados das pessoas.

Os dados dos colaboradores também são informações que devem ser tratadas de forma a garantir a privacidade das informações” [3].

A construção da arquitetura do SREI recepcionava as conclusões a que chegaram os registradores pelos trabalhos pioneiros desenvolvidos e promovidos pelo IRIB.

Posteriormente, no bojo da NEAR-lab (Laboratório do Núcleo Avançado do Registro Eletrônico de Imóveis), incubado na atual gestão no IRIB, sob a coordenação da engenheira mecatrônica, Mst. ADRIANA JACOTTO UNGER, promoveu-se a POC-SREI (proof of concept do SREI), em que os temas teóricos ventilados nos encontros e nos projetos desenvolvidos pelo CNJ ganharam concretude e aplicação prática [4].

Mais recentemente, entre os dias 2 e 3 de setembro de 2019, em parceria com a Escola Paulista da Magistratura e a ARPEN-SP, O NEAR-lab e o IRIB promoveram o seminário Proteção de Dados Pessoais e os Registros Públicos, evento que congregou registradores, magistrados e outros profissionais do direito interessado no tema. Os artigos e palestras foram registrados nas páginas do tradicional Boletim do IRIB em Revista, cuja edição circula entre juristas e profissionais da área de registros e notas [5].

O pequeno sumário do trabalho desenvolvido ao longo dos últimos anos pelo IRIB se justifica para que Vossa Excelência possa ter acesso ao material que reputamos de grande valia para as importantes decisões que serão tomadas pela Egrégia Corregedoria Geral de Justiça do Estado de São Paulo.

Diretrizes – a missão do IRIB

O IRIB congrega os registradores imobiliários de todo o Brasil. No intuito de se obter diretrizes potencialmente aplicáveis a todo o país, este Instituto buscou a elaboração de parecer sobre a repercussão da Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais – Lei Federal n. 13.709 de 2019 – nos registros de imóveis (v. anexo), coordenado e elaborado pelo Prof. Dr. Juliano Souza de Albuquerque Maranhão, do Departamento de Filosofia e Teoria Geral do Direito da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, no âmbito do Instituto Legal Grounds for Privacy Design (Instituto LGPD – www.institutolgpd.com).

Os objetivos que nos animaram a aprofundar os estudos com o Prof. Dr. Juliano Maranhão foram os de municiar os órgãos reguladores do Registro de Imóveis eletrônico no sentido de indicar diretrizes e traçar as linhas gerais que poderão ser aproveitadas para a atividade própria de órgãos reguladores e correcionais do Poder Judiciário.

Finalidades precípuas da publicidade jurídico-registral

Ao tratar do Registro de Imóveis e de suas finalidades essenciais, o Parecer, em suma, concluiu que a lavratura de certidões pelos registradores não se destina à veiculação de dados, mas sim à produção de um meio jurídico de prova. Esta conclusão serviu de base às proposições apresentadas adiante naquilo que diz respeito ao poder-dever dos registradores de “lavrar certidão do que lhes for requerido” e de “fornecer às partes as informações solicitadas”.

Segundo mencionado Parecer, os registradores imobiliários atuam como responsáveis pela configuração da realidade jurídica, ou do “mundo jurídico” (Rechtswelt), constituída por um conjunto de posições e relações jurídicas derivadas de regras jurídicas. Quando o registrador certifica que alguém é proprietário, ou usufrutuário, de um certo e determinado imóvel, está enunciando um conjunto de vínculos jurídicos, resultantes de regras constitutivas de direitos objetivamente válidas. O registrador, ao registrar e certificar, atua como longa manus da sociedade organizada na alocação de posições jurídicas pelos mecanismos da qualificação e da publicidade registrais.

Disso resultam consequências importantes para a publicidade registral. Segundo o Parecer, a publicidade, e a sua efetivação pelo registrador – por exemplo, ao emitir uma certidão – não tem por finalidade a difusão das informações contidas no registro, mas sim a criação de um fato institucional por meio de um ato performativo, ou seja, um ato consistente em um mecanismo válido de prova para quem pretenda realizar negócios jurídicos sobre um certo bem.

Diante destas conclusões, como uma primeira sugestão, mostra-se conveniente consagrar em texto normativo a inadmissibilidade, já reconhecida desde muito tempo pela Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo[6], da consulta direta aos livros pelo interessado. O papel do registrador como “mediador” entre os livros e o interessado é reforçado pela nova Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais, ao torná-lo garante do direito à autodeterminação informacional.

Certidão de inteiro teor

Outro ponto relacionado à finalidade da publicidade registral, ainda segundo o mencionado Parecer, diz respeito à emissão de certidões pelos registradores contendo elementos históricos da matrícula que se revelem irrelevantes para garantir a segurança das transações imobiliárias atuais, tais como aquisições anteriores, ônus e constrições já cancelados direta ou indiretamente etc. O fornecimento indiscriminado de certidões com estes dados violaria, potencialmente, o direito à autodeterminação informacional.

Nessa medida, advém uma profunda mudança na prática atual no fornecimento de certidões pelo Registro de Imóveis, já que o fornecimento de certidões de inteiro teor não se coadunará com o novo ambiente legal. No fornecimento de certidão do Registro de Imóveis deverá se dar publicidade tão somente das situações jurídicas vigentes: direitos reais atuais e ônus ativos que recaiam sobre o imóvel, na forma da lei. Essa mudança, contudo, exigirá dos oficiais de registro um considerável período de adaptação, já que o fornecimento de certidões da situação consolidada do imóvel exigirá dos registradores análise detida e percuciente da situação do registro antes da expedição de cada certidão.

Período de transição – cronograma e planejamento

O planejamento de prazo e de medidas para a transição é questão que exige maiores estudos, já que trará implicações complexas na realidade prática na diuturnidade das tarefas empreendidas pelas delegações extrajudiciais.

Sugere-se, para tal mister, a criação de grupo de trabalho misto, composto de magistrados e registradores, para estudar especificamente esse tema, a fim de verificar as medidas necessárias a serem adotadas na prática e o prazo requerido para a adaptação.

Por outro lado, a definição de um cronograma temporal para saneamento de todas as matrículas pode ser igualmente uma solução. Outra possibilidade pode ser a postergação até a implementação do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (SREI), já que ele tem norma que levará a resultado semelhante: conforme observa-se no art. 10, 3, do Provimento 89 do Conselho Nacional de Justiça, foi estabelecido como um dos pilares do SREI a realização da “primeira qualificação eletrônica” e a abertura da matrícula eletrônica. Esta primeira qualificação deverá ser feita de maneira a se obter a situação “consolidada” do imóvel quando da migração ao meio eletrônico, e o consequente descerramento da matrícula eletrônica, formada por dados estruturados. Esta matrícula eletrônica, por sua própria essência, será publicitada por meio de certidões fundadas na situação jurídica atual do imóvel no momento em que solicitadas, nada revelando, como regra, dos fatos e atos anteriores que não mais projetem efeitos jurídicos sobre o bem. Com isso, tem-se que a incompatibilidade da certidão em inteiro teor da matrícula com a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais estará saneada, salvo melhor juízo, pela estruturação do SREI baseada no uso da matrícula eletrônica, tal como previsto no Provimento CNJ n. 89/2019.

A mudança na estrutura das certidões, contudo, não decorre da mudança da plataforma do registro em suporte papel para o registro em suporte eletrônico. A mudança se impõe pelo novo marco legal sobre a proteção de dados pessoais.

Ainda, é certo que caberá a esta Egrégia Corregedoria Geral da Justiça definir o melhor momento e o período de transição para que tal mudança seja colocada em prática. Os estudos sobre a transição precisam levar em consideração as dificuldades inerentes à mudança de tal prática, de forma a compatibilizar as demandas do novo marco legal com as limitações operacionais existente na rotina das unidades extrajudiciais.

Assim, como uma segunda sugestão, apresenta-se a adoção como padrão de publicidade registral imobiliária, após período de transição a ser definido, do uso da certidão consolidada – espécie de certidão por quesitos – cujo fornecimento não exigirá qualquer justificativa do solicitante; e, por outro lado, o fornecimento da certidão integral de atos presentes e passados como modalidade excepcional de publicidade, demandando demonstração de interesse.

Observe-se que segundo o já mencionado Parecer, o art. 17 da Lei n. 6.015 de 1973 somente é compatível com o reconhecimento pelo Supremo Tribunal Federal do status constitucional do direito à autodeterminação informacional quando a dispensa de interesse estiver restrita às situações em que a certidão é expedida para que sejam produzidos os efeitos próprios da função registral.

Por conseguinte, naquilo que diz respeito aos deveres de indicação de um Encarregado pelo Tratamento de Dados Pessoais (Lei n. 13.709 de 2018, art. 23, III), da formulação e adoção de regras de boas práticas e governança (Lei n. 13.709 de 2018, art. 50), de relatórios de impacto à proteção de dados pessoais (Lei n. 13.709 de 2018, art. 38) e o exercício de acesso facilitado pelo titular dos dados (Lei 13.709 de 2018, art. 9º), sugere-se a formulação de autorização para que possam os registradores adotar soluções coletivas ou colegiadas, por exemplo, por meio do Operador Nacional do Registro Eletrônico de Imóveis (ONR).

Trânsito eletrônico de dados

Não é unicamente relevante, para as considerações trazidas a este processo, as questões relacionadas com o output do sistema – como a publicidade registral, expedição de certidões, informações etc. Releva, igualmente, o input, ou seja: o acesso e o trânsito de informações entre os usuários e os oficiais de Registro de Imóveis.

Merecem especial atenção a entrada de títulos, requisições e as várias demandas que aportam o sistema registral eletrônico em meios digitais, transitando por entidades intermediárias – como Centrais Estaduais e o próprio ONR. Ou seja, além da mudança na estrutura das certidões, o Parecer aponta ainda para outras importantes repercussões da LGPD no âmbito do Registro Imobiliário, impondo-se cuidadoso estudo na compreensão dos intercâmbios eletrônicos entre os usuários e as serventias, destinatárias e emissoras de informações – o que poderá ser apreciado pelo grupo de estudos ora proposto.

Por fim, há aspectos que, salvo superior entendimento de Vossa Excelência, igualmente devem merecer a consideração da autoridade judiciária: o compartilhamento de dados pessoais com terceiros (entidades públicas e privadas), além do planejamento da uniformização de práticas e estruturação de governança sobre proteção de dados e privacidade no âmbito registral, a elaboração de Relatórios de Impacto à Proteção de Dados Pessoais, avisos de privacidade, designação de Encarregado pelo Tratamento de Dados Pessoais, entre outros temas relevantes e conexos.

Ao ensejo, renovamos nossos protestos da mais alta estima e distinta consideração, ao mesmo tempo em que permanecemos à disposição de Vossa Excelência para quaisquer esclarecimentos julgados necessários.

São Paulo, 9 de julho de 2020.

SÉRGIO JACOMINO

Presidente do Instituto de Registro Imobiliário do Brasil – IRIB


Notas

[1] O encontro internacional foi promovido pelo Irib em parceria com a AASP – Associação dos Advogados de S. Paulo, e se realizou entre os dias 28 e 29 de setembro de 2005, reunindo cerca de cem operadores do direito, todos voltados para as palestras e debates com os maiores especialistas em direito registral e informatização de Espanha e Brasil. Buscou-se a melhoria do sistema registral imobiliário em face dos avanços tecnológicos e revelando preocupação com a preservação do direito à privacidade, indispensáveis ao Estado Democrático de Direito e ao desenvolvimento socioeconômico do país. O resultado pode ser conferido na Revista de Direito Imobiliário, ed. 59, de dezembro de 2005, com seção especial dedicada ao tema. Vide Boletim do IRIB n. 322, jul./set. 2005, pp. 118 et seq.

[2] V. art. 1°: “Recomendar às Corregedorias Gerais da Justiça que na regulamentação ou na autorização de adoção de sistema de registro eletrônico por responsável por delegação de Registro de Imóveis, inclusive quando prestados com uso de centrais eletrônicas, sejam adotados os parâmetros e requisitos constantes do modelo de sistema digital para implantação de Sistemas de Registro de Imóveis Eletrônico – S-REI elaborado pela Associação do Laboratório de Sistemas Integráveis Tecnológicos – LSI-TEC em cumprimento ao contrato CNJ n° 01/2011”.

[3] V. NAVA. Matteo, BERNAL, Volnys. SREI – Sistema de Registro Eletrônico Imobiliário – Parte 4 – Auditoria Operacional de TIC – B – Requisitos para o Ambiente Operacional de TI. São Paulo: Lsitec/CNJ, 30/5/2012, item 3.2.10, p. 33. Acesso: http://kollsys.org/p4g.

[4] Para acesso à POC-SREI, acesse: https://near-lab.com/2020/02/14/poc-srei/.

[5] Para acesso integral à publicação: http://kollsys.org/p4h.

[6] Cf. Processo CGJSP 42.249/2005. Acesso: http://kollsys.org/8oz