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3. Privacidade e Fundamentos da Proteção de Dados

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No confronto entre publicidade registral e privacidade, já vimos que a primeira não significa dever de difundir informações extraídas de dados pessoais, ou levar ativamente ao conhecimento de terceiros essas informações, nem mesmo disponibilizar os dados para consulta livre e indiscriminada. Pelo contrário, há um dever republicano, que incumbe ao oficial de registro, de guardar esses dados e de processá-los somente para a finalidade legal de constituir direitos e comprovar relações jurídicas, guardando o sigilo profissional sobre essa atividade.  Nesta Seção vamos esclarecer que o conceito de privacidade que embasa a legislação de proteção de dados também  não se confunde com sigilo ou resguardo de informações.

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2.4. Conclusões quanto à publicidade registral

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As considerações precedentes permitem fixar o seguinte entendimento:

1. em sentido jurídico estrito, publicidade registral não implica publicação indiscriminada, ou a difusão dos dados registrais imobiliário para efetivamente levar a situação do imóvel ao conhecimento do público em geral, nem mesmo significa disponibilização para livre acesso e consulta pelos interessados, mas  apenas diz respeito à fé pública de que se reveste o Registro e à consequente eficácia e oponibilidade perante quaisquer terceiros de boa-fé dos títulos e posições jurídicas inscritas.
2. o acesso público aos dados registrais é realizado pelo mecanismo de cognoscibilidade, que tem também um sentido normativo, traduzido no “dever conhecer”, ou “dever de fazer prova” imposto aos terceiros como condição de eficácia para atos ou negócios jurídicos de seu interesse, no caso, os negócios jurídicos imobiliários;
3. a lavratura de certidões não tem por finalidade veicular informações, mas produzir meio jurídico de prova;
4. a atividade dos oficiais de registro não se confunde com atividade administrativa cadastral de sistematização e disponibilização de informações;
5. os dados pessoais extraídos dos documentos sob controle das serventias não são públicos no sentido de res nullius, nem são de propriedade do Estado; sua titularidade (direito da personalidade) pertence ao sujeito ao qual inscrição se refere. 
6. também não há interesse público relativo aos dados pessoais guardados pela serventia; o interesse público reside apenas na atividade registral e no processamento de dados realizado pelo oficial de registro que, por ser dotado de autoridade, confere segurança ao tráfico de imóveis e ao crédito  imobiliário;
7. o oficial de registro tem o dever ético e legal de guardar sigilo profissional sobre as informações a que tem acesso no seu exercício profissional e específico de conservar funcionalmente os documentos físicos ou eletrônicos;
8. a solução constitucional de delegação da função pública registral ao particular, independente em relação ao Poder Estatal, traduz uma garantia republicana que se reforça no contexto de proteção dos dados pessoais sob tutela do oficial de registro, proteção esta que vale, em particular, contra o próprio Estado. 

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2.3.3. Dever do oficial de informar as partes

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Resta examinar o dever do oficial de registro de informar as partes. Trata-se aqui da função de assessoramento do oficial de registro.

Portanto, ao lado de sua atividade primordial de configurar a realidade jurídica, a legislação registral também impõe obrigações ao oficial de Registro consistentes em fornecer informações. Nos termos do art. 16, inc. II, da Lei de Registros Públicos, o oficial deve fornecer às partes a informação solicitada. Com o termo “partes”, a Lei se refere àqueles que figuram no registro, de modo que a informação e o assessoramento, nesse caso, também não consiste em divulgação ao público ou a terceiros sobre os dados pessoais sob a guarda da Serventia. Aa partes do registro, aqueles nele figuram, distinguem-se de “qualquer pessoa”,  mencionada no art. 17, que se refere aos usuários, em geral, do serviço registral, e também dos “interessados”, previstos no art. 13, inc. II, art. 212, do LRP e demais regras que se refiram àqueles que podem instar os ou provocar a atuação do registrador, mediante demonstração de interesse específico. Segundo Ceneviva, “parte é a pessoa em nome de quem é feito o registro. Só ela pode ser informada. Informação é simples notícia dada a todo aquele que, tendo interesse no ato jurídico correspondente ao registro, nele figura.” ^[1]

Não poderia ser diversa a interpretação, pois, como visto, não só o mecanismo da publicidade jurídica não se confunde com dar acesso geral e irrestrito a informações,^[2] como também os dados e interesses objeto do registro são de natureza privada. Já foi visto acima, em relação à Lei de Acesso à Informação, que a privacidade e pessoalidade do interesse é um limite até mesmo ao dever de transparência da Administração Pública. E também foi esclarecido que os dados extraídos dos documentos sob a guarda dos oficiais de registro não são públicos. Pelo contrário, os documentos possuem referências pessoais, cuja “titularidade” pertence aos indivíduos neles referidos.

Justamente pelo oficial de registro lidar integralmente com o conteúdo de situações e relações de interesse privado, pessoais e por vezes íntimos e sensíveis- como ocorre no caso de registro em matrícula de imóvel da mudança de nome do titular do bem, por exemplo, em função de mudança de sexo-  é que Walter Ceneviva elenca como dever ético geral do oficial a dignidade funcional que “se vincula diretamente ao dever de guardar sigilo sobre a documentação e aos assuntos de natureza reservada, conhecidos no exercício da profissão”.^[3]  Trata-se não apenas de dever ético, mas uma obrigação legal de guardar sigilo sobre o conteúdo da documentação sob sua guarda, conforme art. 30, inc. VI da Lei 8.935/94. Esse sigilo vale para terceiros em geral, que não às partes. Já às pessoas legalmente habilitadas, dentre as quais as partes referidas na inscrição, deve-se facilitar o acesso à documentação, conforme inc. XII do mesmo dispositivo. 

Vale lembrar que, com exceção a esta atividade de assessoramento, necessariamente restrita às partes, não é atividade do registrador informar interessados, pois sua atividade não é cadastral. Transbordar esses limites e oferecer acesso livre aos documentos por terceiros ou informar sobre seu conteúdo sob forma diversa daquelas previstas em lei significa violação pelo oficial de registro ao dever de guarda dos documentos e processamento dos dados para a finalidade específica de sua função pública, que é constituir e produzir meios de prova sobre relações jurídicas, conferindo autenticidade e eficácia às relações jurídicas e viabilizando assim a segurança necessária para as relações negociais. O compartilhamento de dados ou acesso a informações conferido por registradores a órgãos públicos como o IBGE e o INSS, além de outras entidades como o Sistema Integrado de Informações Territoriais será abordado mais adiante, frente às determinações trazidas pela LGPD e aos desdobramentos do direito fundamental à autodeterminação informacional, recentemente referendado pelo Supremo Tribunal Federal.

^[1] Ceneviva, W. Lei de Registros Públicos Comentada, Saraiva, 2002, p. 39.

^[2] “O registro jurídico tem por finalidade conferir publicidade, validade e certeza às relações jurídicas (art. 1^o, Lei 8935/94) e, portanto, não se limita a recolher e publicar simples informações, por exemplo, a titularidade de um direito, mas afirma, ou pelo menos faz presumir, que aquele que consta em seus livros como titular do direito assim o é efetivamente” Loureiro, L. G. op cit. p. 288.

^[3]Ceneviva, W. Lei de Registros Públicos Comentada, Saraiva, 2002, p. 58.

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2.3.2. Publicidade em relação à lavratura de certidões

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O efeito de inserção de novos dados na realidade jurídica,  essência da atuação do oficial de registro e da publicidade registral, não se manifesta somente quando o registro é constitutivo de uma posição ou direito, como na inscrição em matrícula de imóvel, mas também quando o registro tem natureza comprobatória de determinado fato ou ato, na lavratura de certidões.  A esse respeito, os arts. 16 e 17 da LRP explicitam o dever do registrador, ao lado do correlato[1] direito do cidadão: (i) obrigam os oficiais encarregados dos Registros a lavrar certidão do que lhes for requerido (ii) atribuem direito a qualquer cidadão de requerer a certidão, independentemente de comprovação de interesse jurídico no objeto do registro.

Pois bem, ao lavrar certidão, o registrador não publica ou informa o conteúdo de dados sobre propriedade, hipoteca, etc., ou ainda, sobre a identidade do proprietário ou regime matrimonial com seu cônjuge. Em primeira linha, o oficial autentica e, assim, cria meio juridicamente válido de prova de determinada situação ou relação^[2]. Apenas por via reflexa informa sobre a situação jurídica, ou seja, traz no conteúdo do ato, informações sobre fatos institucionais e, por vezes, fatos brutos relativos à pessoa (e é por conta dessa informação reflexa que o oficial de Registro, como veremos adiante, deve adotar cautelas diante da Lei Geral de Proteção de Dados).

Em todos os seus atos constitutivos e comprobatórios, o oficial do registro emite juízo baseado em técnica jurídica e, investido de fé pública- de autoridade- cria fatos institucionais. Com isso se entende a localização dos Cartórios na esfera do Poder Judiciário, modelo adotado no Brasil, a exemplo do modelo germânico. Na tradição brasileira, as Serventias faziam parte da organização interna do Judiciário. Com o fim da oficialização, pela CF 88, art. 236, embora a atividade seja delegada ao oficial concursado para exercê-la em regime privado e independente, sob sua conta e risco, resta o poder normativo e fiscalizador do Poder Judiciário.^[3] Isso porque tanto os juízes e tribunais, ao emitir juízo sobre litígios, quanto os oficiais de Registro, em sua função extrajudicial e primordialmente não litigiosa, têm o papel de configurar relações jurídicas, constituindo-as ou declarando-as. Aqui reside a diferença fundamental, como destaca Loureiro, entre dados registrais e os dados cadastrais do registro Administrativo (e.g. cadastro de imóveis municipal). Este último tem por objeto a compilação para colocar certos dados a serviço de um órgão público. Mas a Administração apenas informa, não emite juízo: “a atividade é somente de apreciação ou constatação, não há valoração baseada em técnica jurídica”.[4] Falta à atividade cadastral a fé pública, o exame de qualificação dos títulos e  o juízo técnico, que tornam válidas relações e criam meios de prova. Mais do que isso, a atividade registral não pode ser “administrativizada”, sob pena de se ofender sua forma republicano eleita pela CF88 (art. 1º e art. 236 da CF88).

Como já destacado acima, o mecanismo de acesso por certidões opõe-se à difusão ou a levar ao conhecimento do público o conteúdo do Registro conhecido por todos. Trata-se do mecanismo chamado pela doutrina de cognoscibilidade, em que se torna de fato possível, ao interessado, conhecer a situação jurídica do bem, por meio da certidão de propriedade e ônus do imóvel. Porém, não é só a diferença fática do mecanismo de publicação o que importa. Como chama a atenção Pugliatti, ^[5] que fala em cognoscibilidade jurídica, o que está em jogo para a produção da publicidade é a contraposição de um conjunto de obrigações. Nesse jogo, o conhecimento efetivo é irrelevante, pondo-se em funcionamento “um procedimento artificial, cuja estrutura e disciplina estão plenamente no domínio do direito” (p. 401).

No termo “cognoscibilidade jurídica” reside a presunção jurídica que torna oponível a terceiros de boa-fé o conteúdo do registro. Ela é formada por um conjunto de vínculos. De um lado, a obrigação do oficial de registro em lavrar certidão requerida, sob pena de sanção. De outro, e aqui o sentido jurídico da oponibilidade do direito aos terceiros de boa-fé, o dever que recai sobre os terceiros de verificar a situação jurídica das pessoas ou bens de seu interesse, como condição de sua validade ou eficácia do negócio imobiliário que pretende realizar (exemplo, a invalidade de aquisição de imóvel sem o consentimento do cônjuge, quando não é verificado o estado civil do proprietário).

Ou seja, a cognoscibilidade que traz o efeito de publicidade também não é fática, mas jurídica. Como reza a fórmula na doutrina alemã, o “conhecer” (Kennen) da publicidade registral, não se equipara a um “possível conhecer” (Kennenkönnen), mas a um “dever conhecer” (Kennenmüssen). E esse dever é constitutivo, ou seja, não se trata do dever de todos buscarem a informação, mas da invalidade dos negócios individuais praticados para aqueles interessados que não obtiveram a devida prova da situação jurídica do imóvel.

Com isso, fica claro que a publicidade registral nada tem a ver com a difusão de informações sobre dados relativos a propriedade ou personalidade das partes de determinado registro. Ela é traduzida na fé pública, na confiança presumida, de que os atos do oficial de registro constroem e refletem a realidade jurídica, razão pela qual os direitos e status e atos jurídicos registrados são oponíveis a todos. Também a certidão lavrada pelo oficial de registro não têm por finalidade a difusão da informação: é um ato performativo que cria um fato institucional, qual seja, um  meio válido de prova para aquele interessado em realizar negócio jurídico relativo a determinado bem. 

[1] Sobre a análise da correlação entre direitos e deveres Hohfeld, Wesley. “Some Fundamental Legal Conceptions as Applied in Legal Reasoning,” 23 Yale Law Journal 16 (1913).

^[2] Para usar a metáfora de Walter Ceneviva, a autenticação “corresponde ao sopro que lhe dá vida: até que ocorra a certidão é um papel qualquer. Autenticado, o papel que repercute na esfera do direito tem fé pública, resguarda interesse jurídico.” Ceneviva, Walter. Lei dos Registros Públicos Comentada, op. cit. p. 43.

[3] Afonso da Silva, José. Comentário Contextual à Constituição, Malheiros, 2014, p. 897 e ss.

[4] Loureiro, Luiz Guilherme. Registros Públicos. Teoria e Prática 5ª ed., Gen, 2014, p. 288.

^[5] Pugliatti, Salvatore, La trascrizione: la publicità in generale, Giuffré, 1957. Ver também sobre o mecanismo de cognoscibilidade e o sentido de publicidade jurídica. Hernández Gil, F. Introducción al derecho hipotecário, Madrid: Revista de Derecho Privado, 1963, v. 3.

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2.3.1 Atos constitutivos pelo oficial de registro

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Os efeitos constitutivos de direitos, em particular do direito de propriedade, ou das limitações e ônus sobre a propriedade, instituídos pelos atos dos oficiais de registro, tem alcance erga omnes em função da fé pública, da qual o oficial está investido. Essa fé pública não se refere propriamente a um estado mental subjetivo, que possa ser faticamente percebido,  de crença ou confiança coletiva dos cidadãos no funcionamento do sistema ou do processamento dos dados pelos registradores, muito menos de conhecimento sobre o conteúdo dos registros. A fé pública tem um sentido estritamente normativo, de presunção validamente gerada por meio de atos dotados de autoridade do oficial de registro, na qual é investido com a outorga pelo Poder Público.

Vale um passo atrás para entender o significado de fé pública, onde reside a publicidade registral, e qual o produto desse ato institucionalizado do oficial de registro.

Os Registros Públicos são encarregados da configuração da realidade jurídica- o “mundo do dever-ser”, na expressão Kelsen ou o “mundo jurídico” (Rechtswelt) na expressão de von Tur– que é constituída por um complexo de posições e relações jurídicas derivadas de regras. Tais posições, relações jurídicas e direitos possuem uma realidade objetiva, muito embora não se reduzam a qualquer fenômeno físico. Assim, ao afirmarmos que alguém é proprietário, não nos referimos ao domínio de fato sobre um bem, mas a um conjunto de vínculos obrigacionais. De acordo com Searle,^[1] essa realidade decorre de uma crença coletiva, fruto de uma prática social fundada em regras constitutivas vinculantes, que estipulam o que conta como existente no contexto de uma instituição: são os chamados “fatos institucionais”. Esses fatos, embora não sejam uma realidade física, são objetivos,  pois independem de valorações subjetivas. E são objetivos justamente por serem criados por atos dotados de autoridade que instanciam aquelas regras constitutivas objetivamente válidas. Esses atos de oficiais investidos de poder são chamados de “atos performativos”. 

Por exemplo, o registro de casamento é um ato performativo que constitui o fato institucional, segundo o qual determinada pessoa muda de status civil, com o efeito, dentre outros, de restringir sua capacidade jurídica de disposição de bens.  O registro de nascimento cria a representação de determinado indivíduo como pessoa natural, que passa a ser reconhecido como sujeito de direito. Da mesma forma, a inscrição do título de aquisição na matrícula do imóvel não altera qualquer aspecto físico do bem, apenas a posição  jurídica daquele referido na inscrição, que passa, então, a ser seu legítimo proprietário.

Desse modo, podemos ver a atividade registral como um conjunto de atos performativos, investidos de autoridade, que criam fatos institucionais e, assim, inscrevem novos dados na realidade jurídica. Esse é seu papel institucional, ao lado de sua responsabilidade por guardar dados jurídicos, materializados em seu suporte físico ou eletrônico. Não é função do registrador divulgar as informações contidas nos dados sob seus cuidados, muito pelo contrário. Sua função pública consiste em emitir juízos jurídicos em sua maioria sobre relações não controvertidas, a partir da verificação de elementos fáticos da análise de dados sob sua curadoria, juízos estes que tem por efeito inscrever novos dados na realidade jurídica, quais sejam, a constituição de direitos ou de meios de prova. Por meio dessa função pública delegada pelo Estado, propicia segurança, autenticidade e eficácia às relações jurídicas.

Vale dizer, não é a divulgação fática ou o fato de terceiros tomarem conhecimento de determinado fato ou relação com determinado bem que permite o reconhecimento de efeitos na esfera jurídica. É o ato institucionalizado e formal de registro que gera o efeito normativo de publicidade, tornando o ato jurídico imediatamente oponível a terceiros de boa-fé.

Esse efeito jurídico de força probante da formalidade registral é bem-apanhado por Serpa Lopes, quando destaca não ser essencial a publicidade de fato para a inscrição, mas que, ao contrário, a “inscrição é simples forma de publicidade”. Completa a reflexão destacando que, com o registro “é a sociedade juridicamente organizada que, por intermédio do funcionário competente, dá publicidade”.^[2]  A alegoria de Serpa Lopes, que vê o oficial de registro como longa manus da própria sociedade organizada, ilumina tanto o caráter republicano do Registro, quanto a natureza estritamente institucional e jurídica da publicidade registral.

^[1] Searle, J. R. The Construction of Social Reality, Free Press, 1995.

^[2] Serpa Lopes, M. M. Tratado dos Registros Públicos, v.1, 1938, pp. 44-45.

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