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Natureza privada dos interesses e dados objeto de registro

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2.2. Natureza privada dos interesses e dados objeto de registro

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Para a compreensão da publicidade registral, notadamente em confronto com a autodeterminação informacional do cidadão e proteção de seus dados pessoais, é importante afinar o entendimento dessa relação entre o oficial de registro, o Estado e o indivíduo que tem seus dados registrados.

A garantia republicana de uma atividade independente dos Poderes do Estado e subordinada apenas à ordem jurídica, começa pelo dever de conservação e segurança dos documentos, mas a ela não se limita, alcançando também a responsabilidade pelo processamento dos dados que se extraem desses documentos para cumprimento de seus deveres funcionais e o tratamento das informações deles decorrentes.

Importante aqui distinguir entre os documentos, dados e informação. Documentos são o suporte físico ou eletrônico dos dados.  Os dados, que podem ser definidos como quebras de uniformidade perceptíveis pelo humano ou pela máquina, cuja combinação é capaz de gerar significado (e.g. símbolos em tinta em uma folha em branco, furos em cartões ou sequências de bits).[1]  Informação é o conteúdo semântico, o significado extraído do processamento dos dados.

Os documentos têm sua guarda e conservação confiada às Serventias (art. 24 da LRP, art.30, incs. I e VI do Código Civil e art. 46 da Lei 8.935/94), o que significa não só o dever de guardar os papéis ou suportes físicos dos dados, mas o dever de organização, sistematização e racionalização dos documentos de modo a facilitar sua busca (art. 25 da LRP), o que já implica deveres de segurança em relação ao tratamento de dados.[2] Em particular, com a digitalização dos serviços, esse processamento, embora mais eficiente, atendendo ao disposto pelo art. 37 da Lei 11.977/2009, traz riscos adicionais em relação aos direitos dos cidadãos sobre seus dados pessoais.  Daí a necessidade de rotinas tecnológicas que propiciem segurança contra riscos de vazamento (segurança de dados), conforme regulamentação própria.[3]Assim, resta claro que o dever de tutela não se limita à conservação de documentos ou suportes físicos, mas alcança a guarda dos dados e do conteúdo semântico extraído dos documentos, com cautelas inerentes à criação de procedimentos eficientes e seguros para o acesso à informação pelo oficial de registro no exercício de suas funções.

Feitas essas distinções, esclareça-se que os dados guardados pelas Serventias não são públicos no sentido de uma res nullius, de livre acesso ao público, nem no sentido de propriedade Estatal, da qual o Poder Público poderia dispor, conforme interesse público. A Lei Geral de Proteção de Dados veio sedimentar normativamente esse traço, ao referir-se à “titularidade” do sujeito ao qual o dado se refere sobre seus próprios dados. Essa titularidade também não se confunde com propriedade, pois a própria LGPD limita a liberdade de usar fruir e dispor livremente dos dados, uma vez que há diversas condições autorizadoras de sua utilização por terceiros, que independem da manifestação de vontade do titular. Conforme acentua Mota Pinto, a esfera de intimidade e vida privada à qual estão ligados os dados pessoais é melhor caracterizada como direito ao livre desenvolvimento da personalidade, muito embora, em relação a outros direitos da personalidade, haja maior flexibilidade em relação a possibilidade na disposição de dados pessoais, com  exercício de autolimitação.[4]

Portanto, os dados sob guarda dos oficiais de registro concernem a direitos de propriedade e direitos da personalidade dos sujeitos aos quais se referem. São dados individuais privados e versam sobre relações jurídicas de natureza privada. O interesse privado permanece mesmo em se tratando de direitos reais, como no caso dos registros imobiliários. Isso porque, os dados ali guardados não são de interesse imediato e geral do público, mas apenas podem vir a ser objeto de interesse, em contexto particular, para travar relações jurídicas relativas a determinado bem. É de fundamental importância compreender este aspecto. Ele permite compreender a razão da solução constitucional republicana em manter a atividade independente do próprio Estado e também sobre onde recai o interesse público e, consequentemente, o sentido de publicidade no registro de imóveis.

O interesse público recai não sobre os documentos ou dados registrais, que estão guardados, mas sobre a garantia que o sistema registral oferece para conferir segurança, certeza e autenticidade sobre a propriedade de imóveis ou existência de ônus ou gravames sobre os mesmos, o que é fundamental para o tráfico de bens e direitos. Portanto o interesse público e o sentido de publicidade estão ligados a um sistema de processamento dos dados pelos oficiais de registro, que é dotado de confiança.

[1] Floridi, Luciano. Semantic Conceptions of Information. Stanford Encyclopedia of Philosophy, 2019; https://plato.stanford.edu/archives/sum2019/entries/information-semantic/

[2] Walter Ceneviva, p. 50

[3] Recomendação CNJ/14 que institui o modelo nacional para criação e implantação do SREI e após a criação do Operador Nacional de Registro- ONR, pela Lei 13.465/2017, o Provimento CNJ 89/2019, que dispõe sobre regulamentação do SREI e ONR, notadamente no art. 8º, §1º, in verbis: “§ 1º O SREI deve garantir a segurança da informação e a continuidade da prestação do serviço público de registro de imóveis, observando os padrões técnicos, critérios legais e regulamentares, promovendo a interconexão das serventias.”

[4] Mota Pinto, P. Direitos da Personalidade e Direitos Fundamentais: estudos. GestLegal, 2018, p. 679 e ss.

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Caráter sui generis da publicidade registral

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2. Publicidade Registral

2.1 Caráter sui generis da publicidade registral

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A publicidade como princípio de Administração Pública encontra assento na Constituição Federal de 1988 e possui duas acepções.

A primeira consiste na “propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes”[1] aos administrados, ou seja, na “transparência dos comportamentos administrativos”[2] e tem fundamento no dever de prestação de contas em todas as esferas e manifestações do Poder Público, considerando-se, como valor republicano, que “todo poder emana do povo” (CF88, art. 1º  §1º).

Na segunda acepção, publicidade é a “divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos”[3], consubstanciada no art. 37 da CF88 e incs. A publicidade, aqui, tem o sentido de publicação ou de difusão para chegar ao conhecimento do público ato destinado a regular ou gerar efeitos sobre os administrados, não propriamente como obrigação, mas como condição constitutiva de validade e eficácia dos atos administrativos perante a sociedade como um todo.

Como dever de transparência, a publicidade traz como reflexo o direito de acesso à informação, que pode ser obtido por meio de transparência passiva ou ativa dos órgãos e agentes públicos ou de todos aqueles que atuem no exercício de função pública. A transparência passiva reside na prestação de informações sobre suas atividades, mediante requisição pelo interessado (assim o direito fundamental a receber informações de interesse particular, coletivo ou geral- art. 5o, inc. XXXIII- e de obter certidões para defesa de direitos e esclarecimento de situações, art. 5o, inc. XXXIV, b). Trata-se de uma proibição de manter secreta a ação administrativa, a não ser em hipóteses excepcionais em que o interesse público exigir, como na investigação criminal ou para proteger o sigilo e a privacidade individual. Já a transparência ativa consiste em franquear informações ao público (CF 88, § 2º do art. 216), podendo significar a obrigação de publicar informações sobre comportamentos específicos dos órgãos e agentes públicos (art. 8o da Lei de Acesso à Informação- Lei 12.527/2011).

A Lei 6.015/1973 ou Lei de Registros Públicos-LRP estabelece já em seu art.1º a espécie de publicidade característica das Serventias, que determina a sua finalidade própria, qual seja, conferir autenticidade, segurança e eficácia de atos jurídicos. Fica claro, portanto, que a acepção de publicidade registral é a de produção de efeitos na esfera jurídica, sendo portanto de natureza constitutiva. Um dever de natureza obrigacional é aquele derivado de norma que impõe determinado comportamento, cujo descumprimento pode levar a uma sanção. Um dever constitutivo, por sua vez, é derivado de regra que define determinada prática institucional e cujo descumprimento tem por consequência a invalidade ou ineficácia de atos jurídicos.

A publicidade como transparência ativa é dada por um dever de natureza obrigacional, ao passo que a publicidade como condição de eficácia resulta de um dever constitutivo. Ainda que o oficial de registro possa estar sujeito a penalidades por omissão em seus deveres funcionais, trata-se de aspecto acessório, voltado para a boa organização e condução do sistema registral. A consequência imediata do descumprimento de seu dever funcional recai intrinsecamente sobre a constituição de validade e eficácia instabilizando relações jurídicas, fulminando a validade ou impedindo a produção de efeitos de atos jurídicos. 

Em ambas as acepções, como transparência e como condição de eficácia, a publicidade aplicada ao comportamento da Administração ou dos órgãos que compõem os Poderes Públicos tem o conteúdo de um dever de publicar no sentido de tornar público, i.e. levar ao conhecimento do público.[4] Isso porque, como bem nota Carlos Ari Sundfeld, falta à Administração uma vida interior que lhe atribua um interesse próprio, de modo que sua atuação é sempre externa, para a promoção do interesse público.[5]

Essa consideração de Sundfeld coloca a publicidade registral em posição sui generis.  A atividade é pública por consistir em função do Estado. É pública também no sentido de ser disponibilizada à generalidade dos cidadãos. E a publicidade de seus atos diz respeito à condição de eficácia, vale dizer conferir autenticidade, segurança e eficácia a relações jurídicas. Esse efeito da publicidade, porém, versa sobre relações de interesse particular, afeitos à vida privada.  

A atividade dos tribunais, em sua função judicial, também constitui e declara relações jurídicas particulares, de interesse privado, porém com duas distinções fundamentais em relação aos registros: uma quanto à forma da publicidade; a outra quanto ao agente que exerce a função pública.

Quanto à forma da publicidade, tem-se que, na atividade judicial, a publicidade consiste no dever de publicação dos atos dos magistrados, no sentido de divulgação ao público em geral.[6] Esse dever de publicidade decorre do comando constitucional da publicidade dos atos processuais (art. 5º, LX e art. 93, IX da CF88). Na interpretação ampla conferida pelo STF, [7]  essa publicidade abrange todas as ocorrências processuais constantes nos autos, cuja consulta, é livre ao público, com exceção dos casos sob sigilo para proteção da intimidade, sendo, hoje, na maioria dos tribunais, inclusive disponibilizada em arquivos eletrônicos acessíveis online. Somente os atos decisórios, porém, são objeto de divulgação pelos canais oficiais de publicação.  

Já na a atividade extrajudicial, registral, não há propriamente publicação, mas um dever de tornar cognoscível a qualquer interessado a disposição de interesse privado, por meio da emissão de certidões, nas quais os oficiais de registro examinam os documentos e comprovam ou autenticam e existência de determinadas relações jurídicas privadas. Não há uma consulta livre aos livros ou dados de registro, tal como ocorre no judiciário, onde os autos processuais não sigilosos ficam disponíveis para acesso ao público, inclusive por meio eletrônico.

Na distinção precisa de Pugliatti, a publicação, presente na atividade judicial, produz uma condição de difusão fática, da qual decorre o resultado de alcançar o conhecimento de um número indeterminado de pessoas. Já o efeito produzido com os mecanismos organizados pelas Serventias para emissão de certidões, o efeito fático produzido é a “possibilidade permanente e ao máximo generalizada de se procurar o conhecimento da relação jurídica”.

Quanto ao agente, na atividade judicial tem-se agentes ou órgãos públicos no exercício das funções do Estado. Já na atividade extrajudicial dos registros, essa função pública é desempenhada por delegação ao particular, profissional de Direito, que é investido na função de oficial de registro. 

É certo que paira debate doutrinário acerca da figura jurídica do oficial de registro, no seu papel de delegatário de função pública. O debate liga-se à responsabilização por danos causados pela atividade registral. Aqueles que entendem ser o oficial de registro espécie de agente público,[8] defendem que a responsabilidade recai sobre o Poder Público (com base no art. 37, §6º da CF 88). Aqueles que enxergam na atividade registral apenas o exercício de uma função pública em caráter e regime privados, defendem a responsabilidade civil do oficial de registro, na estrita leitura do art. 236, caput da CF88 e do art. 22 da Lei 8935/22).[9] O STJ[10] chegou a referendar a posição de Hely Lopes Meirelles[11], segundo a qual a responsabilidade originária é do oficial de registro ou notário, respondendo o Estado de modo subsidiário. Mas, recentemente, o STF decidiu pela responsabilidade objetiva do Estado pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que causarem danos a terceiros no exercício de suas funções.[12] 

Porém, a equiparação para fins de responsabilização do Estado, obviamente, não retira o caráter privado dos serviços registrais, nem transforma os oficiais de registro em funcionários ou servidores públicos.[13] Sua atividade continua organizada e exercida em caráter privado,  remunerada pelos particulares e não pelos cofres públicos, razão pela qual, diferentemente do que ocorre com o Poder Judiciário, não se sujeita aos deveres de transparência ativa decorrentes da  Lei de Acesso à informação (art. 1º). A fiscalização da atividade compete apenas ao Poder Judiciário, mas o oficial goza de independência jurídica no seu mister (art. 28 da Lei 8.935/94).

 Isso porque, por força do art. 236 da CF88, não pode ser exercido pelo Poder Público, nem direta, nem indiretamente, mas confiada ao profissional de Direito, com outorga pelo Poder Judiciário, por meio de concurso público de provas e títulos (CF 88 art. 236, par. 2º e art. 2º da LRP).[14] Com isso, a CF88 marca a natureza jurídica da atividade registral, distinguindo-a da  atividade administrativa e mantendo-a independente, livre de condicionamentos de ordem política, conforme preconizado pelo art. 28 da Lei 8.935/94.  Nota importante, pois a função pública exercida pelos oficiais de registro, ao processar dados e interesses de natureza privada, protege tais relações inclusive da ação Estatal, donde sobressai sua natureza republicana e relevância para afirmação da soberania do cidadão.

Veremos a seguir que esse aspecto sui generis das Serventias- com sua função pública, mas constitutiva da eficácia de relações privadas e confiada a particular, inclusive contra a atuação Estado- tem implicações relevantes sobre os deveres relacionados à publicidade registral.

[1] Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, Ed. Revista dos Tribunais, 8a. ed., 1981, p. 76

[2] Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 30a ed., 2013, p. 117.

[3] Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, 38a. ed., 2012, p. 93.

[4] Sobre a distinção entre deveres obrigacionais ou em sentido estrito e deveres constitutivos, ver von Wright, G.H. Norm and Action: a Logical Inquiry, Routledge, 1971, Cap. I. 

[5] Sundfeld, Carlos Ari. Princípio da Publicidade Administrativa (Direito de Certidão, Vista e Intimação), in Revista de Direito Administrativo 199:97-110, jan./mar. 1995); no mesmo sentido Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, Atlas, 2002, p. 75.

[6] Jurisprudência STF e Lei 2019 acesso aos documentos

[7] Voto Min. Luiz Fux na ADI 4414/AL

[8] Ceneviva, W. op. cit., p. 53 e ss. 

[9] Afonso da Silva, J. op. cit. p. 898 e ss.

[10] Resp 1.163.652-PE, Rel. Min. Herman Benjamin, 01.06.2010.

[11] Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 29.ed. Malheiros, 2004, p. 222.

[12] STF, RE 842.846, Santa Catarina, Relator Ministro Luiz Fux, j. em: 27 de fevereiro de 2019.

[13] ADI 2602, Relator Ministro Marco Aurélio.

[14] Exceção das Serventias extrajudiciais oficializadas antes da CF88.

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Introdução

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Na última década o sistema registral imobiliário passou por processo de modernização, com a implantação de novas tecnologias, em particular sistema de registro eletrônico, serviços registrais disponíveis online e criação de centrais de informações registrais, ligando diferentes serventias nos estados e no país.

O Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis-SREI, instituído pela Lei 11.977/2009, constitui importante avanço para a eficiência do sistema registral, não só por facilitar a identificação e processamento de matrículas, mas por permitir a realização de serviços e emissão de certidões eletrônicas em âmbito nacional. A digitalização dos serviços, porém traz riscos maiores em caso de vulnerabilidades na segurança do sistema ou caso as práticas dos registradores não sigam regras de governança estritas em relação à proteção de dados. A Lei 13.465/2017, por sua vez, instituiu o Operador Nacional do Registro, responsável pela implantação do SREI em âmbito nacional e pela governança do sistema, conforme Provimento do CNJ 89/19.   

Com a promulgação, em 2018, da Lei Geral de Proteção de Dados-LGPD (Lei 13.709/2018), com entrada em vigor prevista para 2021, os oficiais de registro e o sistema registral enfrentam o desafio de assegurar a proteção dos dados pessoais no processamento dos dados registrais sob sua guarda e no exercício de sua função pública.

Nesse desafio surgem algumas questões críticas, que colocam em jogo a própria natureza da atividade registral. Dentre elas:

  1. haveria conflito entre a publicidade registral e o direito à privacidade dos indivíduos com direitos inscritos?
  2. a proteção de dados pessoais traria restrições ao compartilhamento de dados registrais com órgãos públicos?
  3. como lidar com solicitações em massa de certidões por empresas atuante nos mercados digitais imobiliários? Haveria aqui desvirtuamento da função registral e risco para os direitos dos titulares de dados pessoais?
  4. a lei geral de proteção de dados traz prerrogativas para as partes com direitos inscritíveis para restringir dados pessoais ou de natureza íntima nas inscrições?
  5. há necessidade de revisão das práticas típicas dos oficiais de registro, como a emissão de certidões, para resguardar dados pessoais?

Para enfrentar essas questões, é necessário revisitar fundamentos do direito registral, como o significado e alcance da publicidade registral e recolocar qual a relação entre o oficial de registro e as partes com direitos inscritos e  qual a relação entre o oficial de registro e o Estado, no contexto da proteção de dados pessoais que estão sob sua guarda. Também é importante aprofundar o entendimento sobre competências típicas dos registradores no exercício de sua função pública, de modo a compreender quais os limites entre a produção dos efeitos dos atos registrais e o resguardo de informações de natureza pessoal.

O presente estudo tem por objetivo enfrentar essas questões desafiadoras, além de esclarecer quais seriam as práticas gerais que os oficiais de registro devem adotar para se adequarem à legislação de proteção de dados, na medida em que passam a ser enquadrados por essa legislação como controladores e operadores de dados pessoais. Também será analisado o papel do ONR frente a esses novas exigências trazidas pela LGPD.

Ao final, o Estudo apresenta algumas recomendações e diretrizes para oficiais de registro e sugestões sobre o papel do ONR nesse contexto.

Veremos que a legislação de proteção de dados pessoais não só é perfeitamente compatível com a leitura estrita da função pública registral, como reforça o papel republicano dos oficiais de registro ao proporcionar a validade e eficácia de  direitos individuais, além de garantir a segurança de negócios jurídicos imobiliários privados, atividade na qual processa dados pessoais que devem ser resguardados, não só contra a atuação de terceiros, mas perante a intervenção pelo Estado. Ao final, traremos algumas reflexões sobre o sistema registral perante o novo mercado digital imobiliário, onde o valor está não mais nos bens físicos, mas na informação. Os Registros, detentores de dados fidedignos, teriam papel importante para a segurança das relações informacionais e de crédito que são geradas nesse mercado, mas o desempenho dessa função demandaria uma revisão mais profunda da arquitetura do sistema registral e das atividades do registrador.

Este documento deve ser visto como um ponto de partida para iniciativas em diferentes frentes com o objetivo de adequação e revisão da atividade registral, que deverão contar com a participação ativa e a expertise dos próprios oficiais de registro, por meio da elaboração de novos estudos sobre regulamentações específicas, realização de debates e publicações.  

 O documento está organizado da seguinte forma. Na Seção 2, enfrentaremos as diferentes acepções da publicidade registral. Na Seção 3, examinaremos os fundamentos da proteção de dados pessoais, em particular o direito fundamental à autodeterminação informacional e os princípios de finalidade e de separação de poderes informacional. Na Seção 4, faremos o enquadramento da atividade registral na LGPD e veremos as implicações específicas do controle de finalidade sobre as atividades registrais típicas, bem como as iniciativas de governança, transparência e garantia de direitos dos usuários a serem adotadas pelos oficiais de registro. A Seção 5 sintetiza um conjunto de diretrizes aos os oficiais de registro para conformação à LGPD e, ao final, na Seção 6, reproduzimos toda a legislação e atos normativos citados, de modo a convidar o leitor a refletir criticamente sobre as interpretações aqui propostas.

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lgpd – sumário executivo

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A análise da atividade registral, inclusive dentro do recente esforço de digitalização de seus serviços, revela não haver qualquer conflito entre a publicidade registral de que se reveste os atos do oficial de registro e a privacidade ou proteção de dados pessoais.

Em sentido jurídico estrito, publicidade registral não implica publicação indiscriminada, ou a difusão dos dados registrais imobiliário para efetivamente levar a situação do imóvel ao conhecimento do público em geral, nem mesmo significa disponibilização para livre acesso e consulta pelos interessados, mas  apenas diz respeito à fé pública de que se reveste o Registro e à consequente eficácia e oponibilidade perante quaisquer terceiros de boa-fé dos títulos e posições jurídicas inscritas.

O acesso público aos dados registrais é realizado pelo mecanismo de cognoscibilidade, que tem também um sentido normativo, traduzido no “dever conhecer”, ou “dever de fazer prova” imposto aos terceiros como condição de eficácia para atos ou negócios jurídicos de seu interesse, no caso, os negócios jurídicos imobiliários. Também a lavratura de certidões, em sentido jurídico estrito, não tem por finalidade veicular informações, mas produzir meio jurídico de prova.

Os dados pessoais extraídos dos documentos sob controle das serventias não são públicos no sentido de res nullius, nem são de propriedade do Estado; sua titularidade (direito da personalidade) pertence ao sujeito ao qual inscrição se refere.  Também não há interesse público relativo aos dados pessoais guardados pela serventia; o interesse público reside apenas na atividade registral e no processamento de dados realizado pelo oficial de registro que, por ser dotado de autoridade, confere segurança ao tráfico de imóveis e ao crédito  imobiliário. Por esse motivo, o oficial de registro tem o dever ético e legal de guardar sigilo profissional sobre as informações a que tem acesso no seu exercício profissional e específico de conservar funcionalmente os documentos físicos ou eletrônicos.

A solução constitucional de delegação da função pública registral ao particular, independente em relação ao Poder Estatal, traduz uma garantia republicana que se reforça no contexto de proteção dos dados pessoais sob tutela do oficial de registro, proteção esta que vale, em particular, contra o próprio Estado. 

Por outro lado, em relação aos fundamentos da proteção de dados, nota-se que  privacidade não se reduz a sigilo ou resguardo, ligando-se, antes, ao controle do fluxo adequado de informações pessoais em cada contexto. ;

A proteção de dados funda-se juridicamente no direito individual de autodeterminação informacional, que se estrutura pela atribuição de prerrogativas (poderes) ao indivíduo na esfera pública para controlar o fluxo de dados pessoais em posse de terceiros do qual possam ser extraídas informações a seu respeito;

O mecanismo para esse controle está no princípio de finalidade, assegurando que a aplicação de informações fique restrita ao objetivo que justificou a coleta dos dados pessoais.

O STF reconheceu o status constitucional do direito fundamental  à autodeterminação informacional, dado relevante no cotejo de conflitos entre a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais e outras regras legais.

O direito à autodeterminação informacional, em sua faceta democrática, tem como corolário a separação de poderes informacional, que incompatível com a livre circulação de dados entre órgãos da Administração Pública e circunscreve o poder de processamento de dados por cada órgão aos limites estritos de sua competência. A separação de poderes informacional é particularmente relevante frente à garantia republicana de delegação da função pública registral ao particular, o que traz limites ao compartilhamento de dados registrais com órgãos da Administração Pública. 

Para assegurar os deveres e o próprio papel republicano dos oficiais de registro em relação à proteção de dados pessoais, a Lei Geral de Proteção de Dados  impõe revisão nas práticas registrais para que o processamento de dados pessoais se restrinja ao estritamente necessário para o exercício de suas competências, valendo observar que há limites para as prerrogativas de sujeitos de dados frente à função pública exercida pelos oficiais de registro. Para atingir esse objetivo traçamos as seguintes diretrizes e recomendações:

  1. instituir Comitê junto ao ONR para planejamento da uniformização de práticas e estruturação de governança sobre proteção de dados no âmbito registral nacional;
  2. estruturar a governança em privacidade (art. 50 da LGPD), de preferência no âmbito do ONR, em razão de sua competência funcional e da necessidade de universalização das regras constantes em Política de Privacidade, inclusive quanto ao sistema (ambiente lógico dos Registros Imobiliários), para manutenção de nível adequado em proteção de dados em todas as Serventias no País;
  3. revisar a prática de lavratura de certidões por cópia reprográfica de matrícula, estabelecendo diretrizes uniformes sobre o conteúdo mínimo necessário, em diferentes contextos possíveis,  para produzir o efeito de segurança e certeza sobre eventual transmissão do bem imóvel e, ao mesmo tempo assegurar a proteção de dados pessoais dos sujeitos com direitos inscritos;
  4. envidar esforços para a adequada regulamentação, junto ao CNJ e junto à Autoridade Nacional de Proteção de Dados, do compartilhamento de dados com o Sinter de modo a assegurar sua compatibilidade com o direito fundamental à autodeterminação informacional e com o princípio de separação de poderes informacional;
  5. indicar para cada Serventia, o Encarregado pelo Tratamento de Dados Pessoais, ou planejar, junto ao ONR estrutura  para que cada Serventia ou Grupos de Serventias possam ter Encarregado responsável por garantir o cumprimento da LGPD, com as atribuições especificadas neste Estudo;
  6. cada Serventia deve elaborar, com apoio e diretrizes firmadas pelo ONR, o registro das atividades de tratamento de dados pessoais (produto de mapeamento das referidas atividades) que permita visualizar o ciclo de vida desses dados, bem como as medidas de segurança técnicas e administrativas adotadas;
  7. O ONR deverá fazer, no âmbito do SREI, o mapeamento do fluxo de dados e informações trocadas entre Serventias e as Centrais Estaduais, de modo a assegurar observância da LGPD nesses fluxos;
  8. elaborar de Relatório de Impacto à Proteção de Dados Pessoais sobre as atividades de tratamento de dados pessoais sensíveis, bem como para fins de avaliação para atividades que possam causar maior risco aos direitos e liberdades dos titulares;
  9. elaborar aviso de privacidade, atendendo aos requisitos dos arts. 9º e 23, I, da LGPD, em todos os canais de comunicação com os usuários, no âmbito das Serventias, das Centrais Estaduais e do ONR (SAEC), para dar transparências às atividades de tratamento de dados pessoais do Registro Imobiliário (em particular deve ser esclarecido em que hipóteses e para quais finalidades ocorre o compartilhamento de dados com órgãos públicos e de informações entre as Serventias, entre estas e as Centrais e o ONR);
  10. providenciar canal de atendimento para exercício de direitos dos titulares de dados pessoais, conforme art. 18 da LGPD;
  11. apurar em quais atividades registrais, atuais ou potenciais (projetos futuros), haveria emprego de decisões automatizadas, nos termos da LGPD, de modo a garantir o direito à revisão previsto no art. 20 da LGPD;
  12. refletir e estudar a viabilidade de regulamentação da atividade registral, com a atribuição de novos papéis e competências que permitam aos oficiais de registro contribuir com a segurança e certeza das relações negociais e creditícias imobiliárias na esfera informacional da economia digital.

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LGPD – proteção de dados e registro imobiliário

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A Corregedoria-Geral de Justiça, por intermédio do Of. 293/MMAL – DICOGE – 5.1 (Processo 2019/109323), datado de 12/5/2020, convidou o IRIB para apresentar “propostas para subsidiar a oportuna edição de norma regulamentando a atuação dos serviços extrajudiciais de notas e de registro em conformidade com a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais – LGPD (Lei nº 13.709/2018).

O NEAR-lab, em parceria com o IRIB, vinha desenvolvendo uma série de encontros e debates sobre os impactos da legislação de proteção de dados nas atividades registrais, sob a coordenação da engenheira Adriana J. Unger, cujos primeiros resultados foram consolidados no Boletim do IRIB em Revista, edição 361, de junho de 2020, dedicada inteiramente à LGPD e os Registros Públicos.

Autorizado pela Diretoria do Instituto, buscamos o apoio do Instituto LGPD – Legal Grounds for Privacy Design, pelo Prof. Dr. Juliano Souza de Albuquerque Maranhão para produzir o texto cujo inteiro teor segue abaixo.

A resposta ao honroso convite da Eg. Corregedoria-Geral de Justiça de São Paulo pode ser lido aqui: OF-IRIB/P-SJ-305/20. O IRIB cingiu-se a apresentar ao R. Órgão Regulatório as diretrizes que devem informar a regulação dessa importante matéria.

Aguarda-se o pronunciamento da Eg. Corregedoria-Geral.

Ofereço aos registradores e demais interessados no tema os resultados parciais de nossos estudos.

Sérgio Jacomino

Proteção de Dados e Registro Imobiliário

Autores

O presente estudo foi coordenado e elaborado pelo Prof. Juliano Souza de Albuquerque Maranhão, da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, no âmbito Instituto Legal Grounds for Privacy Design-LGPD, por solicitação do Instituto de Registro Imobiliário Brasileiro-IRIB e ao NEAR- Núcleo de Estudos Avançados sobre Registro de Imóveis Eletrônico- NEAR. Participaram da elaboração do estudo o diretor Ricardo Campos (Docente Assistente na Faculdade de Direito da Universidade de Frankfurt) e a pesquisadora Nuria López (Doutora em Direito pela PUC/SP).

A discussão do conteúdo do documento contou também com a contribuição de integrantes do IRIB indicados abaixo:

Sergio Jacomino
Flauzilino Araújo dos Santos
Ivan Jacopetti do Lago
Rafael Ricardo Gruber
Caleb Matheus Ribeiro de Miranda
Nataly Cruz

Direitos autorais e disclaimer

O presente documento foi produzido por solicitação e direcionado ao Instituto de Registro Imobiliário Brasileiro-IRIB e ao NEAR- Núcleo de Estudos Avançados sobre Registro de Imóveis Eletrônico- NEAR como material de suporte para reflexão sobre medidas a serem adotadas para adequação das normas de serviço do Registro de Imóveis. O conteúdo do documento é de inteira responsabilidade do Instituto LGPD as opiniões neles expressas são independentes, podendo ou não serem adotadas pelo IRIB ou NEAR no curso de suas atividades.

Sumário Executivo

1. Introdução.

2. Publicidade Registral

2.1. Caráter sui generis da publicidade registral
2.2. Natureza privada dos interesses e dados objeto de registro
2.3. Publicidade na Lei de Registros Públicos
2.3.1. Atos constitutivos pelo oficial de registro
2.3.2. Publicidade em relação à lavratura de certidões
2.3.3. Dever do oficial de informar as partes.
2.4. Conclusões quanto à publicidade registral

3. Privacidade e Fundamentos da Proteção de Dados
3.1. A autodeterminação informacional
3.1.1. Auto determinação informacional na Constituição Federal Brasileira
3.2. Separação de Poderes Informacional
3.3. Conclusões sobre fundamentos da proteção de dados

4. O Registro Imobiliário na Lei Geral de Proteção de Dados
4.1. Enquadramento legal dos registros imobiliários
4.2. Controle de finalidade dos atos registrais
4.2.1. Controle de finalidade na inscrição
4.2.2. Controle de Finalidade na lavratura de certidões
4.3. Compartilhamento de dados com terceiros
4.3.1. Compartilhamento de dados com entidades privadas
4.3.2. Centrais Estaduais e o Operador Nacional de Registro
4.3.3. Compartilhamento de dados registrais com órgãos públicos
4.4. Governança e Privacidade
4.4.1. Encarregado pelo Tratamento de Dados Pessoais
4.4.2. Política de Privacidade
4.4.3. Registro das atividades de tratamento de dados pessoais
4.4.4. Relatórios de impacto à Proteção de Dados
4.4.5. Contratos com terceiros envolvendo tratamento de dados pessoais
4.5. Transparência
4.6. Garantia dos Direitos dos Titulares
4.7. Reflexão sobre o Registro Imobiliário diante da economia digital

5. Diretrizes e Recomendações

Anexo: Legislação Citada 

LGPD – Informação à CGJSP

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OF-IRIB/P-SJ-305/20

EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ AUXILIAR DA CORREGEDORIA GERAL DA JUSTIÇA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO

Autos: Processo CGJ n. 2019/109323
Referência: E-mail n. 1069/MMAL/DICOGE 5.1

O INSTITUTO DE REGISTRO IMOBILIÁRIO DO BRASIL – IRIB, entidade representativa da classe dos registradores de imóveis, inscrito no CNPJ sob o nº 44.063.014/0001-20, com sede na Av. Paulista, 2.073 – Horsa I – Conjuntos 1.201 e 1.202 – Bairro Cerqueira César, CEP.: 01311-300 – São Paulo/SP, vem, respeitosamente, por meio de seu Presidente, Sérgio Jacomino, à presença de Vossa Excelência, apresentar sua MANIFESTAÇÃO em relação ao processo em epígrafe, que tem por proposta a edição de norma regulamentando a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais – LGPD (Lei nº 13.709/2018), conforme segue adiante.

IRIB – passado e futuro

O IRIB, ao longo da última década, dedicou-se com especial interesse ao tema da proteção de dados pessoais na perspectiva da publicidade jurídico-registral. Assim, no já longínquo ano de 2005, na cidade de São Paulo, o Instituto promoveu o Encontro Internacional Proteção de Dados, Novas Tecnologias e Direito à Privacidade nos Registros Públicos [mirror], evento que congregou juristas brasileiros e do exterior, reunidos para discutir temas relacionados com os que são objeto deste processo [1].

Mais recentemente, no transcurso dos anos de 2011 e 2012, dedicamo-nos a construir o arcabouço conceitual do SREI – Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis, em projeto capitaneado pelo CNJ, com colaboração dos registradores imobiliários paulistas e apoio científico do LSITEC – Laboratório de Sistemas Integráveis Tecnológico.

O resultado dos trabalhos empreendidos naquele núcleo foi repercutido em ato pioneiro, baixado pela Eg. Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo, por meio do Provimento 42/2012, posteriormente assimilado e veiculado por meio da Recomendação CNJ 14/2014, com o estabelecimento de regras gerais e diretrizes que deveriam ser observadas pelas Corregedorias dos Estados [2].

Na documentação técnica recepcionada pelo Conselho Nacional de Justiça, há um claro delineamento das funções registrais em meios eletrônicos em atenção à tutela dos dados privados dos titulares de direitos inscritos. As diretrizes que visavam preservar, de um lado, a privacidade dos dados pessoais e por outro vincavam os limites da publicidade registral em meios eletrônicos, tal e como serão abordados no parecer que se segue, foram objeto de intensos debates. Sobre o tratamento de dados pessoais, no ambiente eletrônico do SREI, ficou assim consignado nos documentos do SREI:

“Os dados do SREI possuem informações críticas relacionadas à privacidade das pessoas, como, por exemplo, endereço, estado civil, bens de direito que possui e valores destes bens de direito. Apesar da obrigatoriedade de acesso público destas informações, este acesso deve ser controlado a fim de garantir a privacidade dos dados das pessoas.

Os dados dos colaboradores também são informações que devem ser tratadas de forma a garantir a privacidade das informações” [3].

A construção da arquitetura do SREI recepcionava as conclusões a que chegaram os registradores pelos trabalhos pioneiros desenvolvidos e promovidos pelo IRIB.

Posteriormente, no bojo da NEAR-lab (Laboratório do Núcleo Avançado do Registro Eletrônico de Imóveis), incubado na atual gestão no IRIB, sob a coordenação da engenheira mecatrônica, Mst. ADRIANA JACOTTO UNGER, promoveu-se a POC-SREI (proof of concept do SREI), em que os temas teóricos ventilados nos encontros e nos projetos desenvolvidos pelo CNJ ganharam concretude e aplicação prática [4].

Mais recentemente, entre os dias 2 e 3 de setembro de 2019, em parceria com a Escola Paulista da Magistratura e a ARPEN-SP, O NEAR-lab e o IRIB promoveram o seminário Proteção de Dados Pessoais e os Registros Públicos, evento que congregou registradores, magistrados e outros profissionais do direito interessado no tema. Os artigos e palestras foram registrados nas páginas do tradicional Boletim do IRIB em Revista, cuja edição circula entre juristas e profissionais da área de registros e notas [5].

O pequeno sumário do trabalho desenvolvido ao longo dos últimos anos pelo IRIB se justifica para que Vossa Excelência possa ter acesso ao material que reputamos de grande valia para as importantes decisões que serão tomadas pela Egrégia Corregedoria Geral de Justiça do Estado de São Paulo.

Diretrizes – a missão do IRIB

O IRIB congrega os registradores imobiliários de todo o Brasil. No intuito de se obter diretrizes potencialmente aplicáveis a todo o país, este Instituto buscou a elaboração de parecer sobre a repercussão da Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais – Lei Federal n. 13.709 de 2019 – nos registros de imóveis (v. anexo), coordenado e elaborado pelo Prof. Dr. Juliano Souza de Albuquerque Maranhão, do Departamento de Filosofia e Teoria Geral do Direito da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, no âmbito do Instituto Legal Grounds for Privacy Design (Instituto LGPD – www.institutolgpd.com).

Os objetivos que nos animaram a aprofundar os estudos com o Prof. Dr. Juliano Maranhão foram os de municiar os órgãos reguladores do Registro de Imóveis eletrônico no sentido de indicar diretrizes e traçar as linhas gerais que poderão ser aproveitadas para a atividade própria de órgãos reguladores e correcionais do Poder Judiciário.

Finalidades precípuas da publicidade jurídico-registral

Ao tratar do Registro de Imóveis e de suas finalidades essenciais, o Parecer, em suma, concluiu que a lavratura de certidões pelos registradores não se destina à veiculação de dados, mas sim à produção de um meio jurídico de prova. Esta conclusão serviu de base às proposições apresentadas adiante naquilo que diz respeito ao poder-dever dos registradores de “lavrar certidão do que lhes for requerido” e de “fornecer às partes as informações solicitadas”.

Segundo mencionado Parecer, os registradores imobiliários atuam como responsáveis pela configuração da realidade jurídica, ou do “mundo jurídico” (Rechtswelt), constituída por um conjunto de posições e relações jurídicas derivadas de regras jurídicas. Quando o registrador certifica que alguém é proprietário, ou usufrutuário, de um certo e determinado imóvel, está enunciando um conjunto de vínculos jurídicos, resultantes de regras constitutivas de direitos objetivamente válidas. O registrador, ao registrar e certificar, atua como longa manus da sociedade organizada na alocação de posições jurídicas pelos mecanismos da qualificação e da publicidade registrais.

Disso resultam consequências importantes para a publicidade registral. Segundo o Parecer, a publicidade, e a sua efetivação pelo registrador – por exemplo, ao emitir uma certidão – não tem por finalidade a difusão das informações contidas no registro, mas sim a criação de um fato institucional por meio de um ato performativo, ou seja, um ato consistente em um mecanismo válido de prova para quem pretenda realizar negócios jurídicos sobre um certo bem.

Diante destas conclusões, como uma primeira sugestão, mostra-se conveniente consagrar em texto normativo a inadmissibilidade, já reconhecida desde muito tempo pela Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo[6], da consulta direta aos livros pelo interessado. O papel do registrador como “mediador” entre os livros e o interessado é reforçado pela nova Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais, ao torná-lo garante do direito à autodeterminação informacional.

Certidão de inteiro teor

Outro ponto relacionado à finalidade da publicidade registral, ainda segundo o mencionado Parecer, diz respeito à emissão de certidões pelos registradores contendo elementos históricos da matrícula que se revelem irrelevantes para garantir a segurança das transações imobiliárias atuais, tais como aquisições anteriores, ônus e constrições já cancelados direta ou indiretamente etc. O fornecimento indiscriminado de certidões com estes dados violaria, potencialmente, o direito à autodeterminação informacional.

Nessa medida, advém uma profunda mudança na prática atual no fornecimento de certidões pelo Registro de Imóveis, já que o fornecimento de certidões de inteiro teor não se coadunará com o novo ambiente legal. No fornecimento de certidão do Registro de Imóveis deverá se dar publicidade tão somente das situações jurídicas vigentes: direitos reais atuais e ônus ativos que recaiam sobre o imóvel, na forma da lei. Essa mudança, contudo, exigirá dos oficiais de registro um considerável período de adaptação, já que o fornecimento de certidões da situação consolidada do imóvel exigirá dos registradores análise detida e percuciente da situação do registro antes da expedição de cada certidão.

Período de transição – cronograma e planejamento

O planejamento de prazo e de medidas para a transição é questão que exige maiores estudos, já que trará implicações complexas na realidade prática na diuturnidade das tarefas empreendidas pelas delegações extrajudiciais.

Sugere-se, para tal mister, a criação de grupo de trabalho misto, composto de magistrados e registradores, para estudar especificamente esse tema, a fim de verificar as medidas necessárias a serem adotadas na prática e o prazo requerido para a adaptação.

Por outro lado, a definição de um cronograma temporal para saneamento de todas as matrículas pode ser igualmente uma solução. Outra possibilidade pode ser a postergação até a implementação do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (SREI), já que ele tem norma que levará a resultado semelhante: conforme observa-se no art. 10, 3, do Provimento 89 do Conselho Nacional de Justiça, foi estabelecido como um dos pilares do SREI a realização da “primeira qualificação eletrônica” e a abertura da matrícula eletrônica. Esta primeira qualificação deverá ser feita de maneira a se obter a situação “consolidada” do imóvel quando da migração ao meio eletrônico, e o consequente descerramento da matrícula eletrônica, formada por dados estruturados. Esta matrícula eletrônica, por sua própria essência, será publicitada por meio de certidões fundadas na situação jurídica atual do imóvel no momento em que solicitadas, nada revelando, como regra, dos fatos e atos anteriores que não mais projetem efeitos jurídicos sobre o bem. Com isso, tem-se que a incompatibilidade da certidão em inteiro teor da matrícula com a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais estará saneada, salvo melhor juízo, pela estruturação do SREI baseada no uso da matrícula eletrônica, tal como previsto no Provimento CNJ n. 89/2019.

A mudança na estrutura das certidões, contudo, não decorre da mudança da plataforma do registro em suporte papel para o registro em suporte eletrônico. A mudança se impõe pelo novo marco legal sobre a proteção de dados pessoais.

Ainda, é certo que caberá a esta Egrégia Corregedoria Geral da Justiça definir o melhor momento e o período de transição para que tal mudança seja colocada em prática. Os estudos sobre a transição precisam levar em consideração as dificuldades inerentes à mudança de tal prática, de forma a compatibilizar as demandas do novo marco legal com as limitações operacionais existente na rotina das unidades extrajudiciais.

Assim, como uma segunda sugestão, apresenta-se a adoção como padrão de publicidade registral imobiliária, após período de transição a ser definido, do uso da certidão consolidada – espécie de certidão por quesitos – cujo fornecimento não exigirá qualquer justificativa do solicitante; e, por outro lado, o fornecimento da certidão integral de atos presentes e passados como modalidade excepcional de publicidade, demandando demonstração de interesse.

Observe-se que segundo o já mencionado Parecer, o art. 17 da Lei n. 6.015 de 1973 somente é compatível com o reconhecimento pelo Supremo Tribunal Federal do status constitucional do direito à autodeterminação informacional quando a dispensa de interesse estiver restrita às situações em que a certidão é expedida para que sejam produzidos os efeitos próprios da função registral.

Por conseguinte, naquilo que diz respeito aos deveres de indicação de um Encarregado pelo Tratamento de Dados Pessoais (Lei n. 13.709 de 2018, art. 23, III), da formulação e adoção de regras de boas práticas e governança (Lei n. 13.709 de 2018, art. 50), de relatórios de impacto à proteção de dados pessoais (Lei n. 13.709 de 2018, art. 38) e o exercício de acesso facilitado pelo titular dos dados (Lei 13.709 de 2018, art. 9º), sugere-se a formulação de autorização para que possam os registradores adotar soluções coletivas ou colegiadas, por exemplo, por meio do Operador Nacional do Registro Eletrônico de Imóveis (ONR).

Trânsito eletrônico de dados

Não é unicamente relevante, para as considerações trazidas a este processo, as questões relacionadas com o output do sistema – como a publicidade registral, expedição de certidões, informações etc. Releva, igualmente, o input, ou seja: o acesso e o trânsito de informações entre os usuários e os oficiais de Registro de Imóveis.

Merecem especial atenção a entrada de títulos, requisições e as várias demandas que aportam o sistema registral eletrônico em meios digitais, transitando por entidades intermediárias – como Centrais Estaduais e o próprio ONR. Ou seja, além da mudança na estrutura das certidões, o Parecer aponta ainda para outras importantes repercussões da LGPD no âmbito do Registro Imobiliário, impondo-se cuidadoso estudo na compreensão dos intercâmbios eletrônicos entre os usuários e as serventias, destinatárias e emissoras de informações – o que poderá ser apreciado pelo grupo de estudos ora proposto.

Por fim, há aspectos que, salvo superior entendimento de Vossa Excelência, igualmente devem merecer a consideração da autoridade judiciária: o compartilhamento de dados pessoais com terceiros (entidades públicas e privadas), além do planejamento da uniformização de práticas e estruturação de governança sobre proteção de dados e privacidade no âmbito registral, a elaboração de Relatórios de Impacto à Proteção de Dados Pessoais, avisos de privacidade, designação de Encarregado pelo Tratamento de Dados Pessoais, entre outros temas relevantes e conexos.

Ao ensejo, renovamos nossos protestos da mais alta estima e distinta consideração, ao mesmo tempo em que permanecemos à disposição de Vossa Excelência para quaisquer esclarecimentos julgados necessários.

São Paulo, 9 de julho de 2020.

SÉRGIO JACOMINO

Presidente do Instituto de Registro Imobiliário do Brasil – IRIB

Notas

[1] O encontro internacional foi promovido pelo Irib em parceria com a AASP – Associação dos Advogados de S. Paulo, e se realizou entre os dias 28 e 29 de setembro de 2005, reunindo cerca de cem operadores do direito, todos voltados para as palestras e debates com os maiores especialistas em direito registral e informatização de Espanha e Brasil. Buscou-se a melhoria do sistema registral imobiliário em face dos avanços tecnológicos e revelando preocupação com a preservação do direito à privacidade, indispensáveis ao Estado Democrático de Direito e ao desenvolvimento socioeconômico do país. O resultado pode ser conferido na Revista de Direito Imobiliário, ed. 59, de dezembro de 2005, com seção especial dedicada ao tema. Vide Boletim do IRIB n. 322, jul./set. 2005, pp. 118 et seq.

[2] V. art. 1°: “Recomendar às Corregedorias Gerais da Justiça que na regulamentação ou na autorização de adoção de sistema de registro eletrônico por responsável por delegação de Registro de Imóveis, inclusive quando prestados com uso de centrais eletrônicas, sejam adotados os parâmetros e requisitos constantes do modelo de sistema digital para implantação de Sistemas de Registro de Imóveis Eletrônico – S-REI elaborado pela Associação do Laboratório de Sistemas Integráveis Tecnológicos – LSI-TEC em cumprimento ao contrato CNJ n° 01/2011”.

[3] V. NAVA. Matteo, BERNAL, Volnys. SREI – Sistema de Registro Eletrônico Imobiliário – Parte 4 – Auditoria Operacional de TIC – B – Requisitos para o Ambiente Operacional de TI. São Paulo: Lsitec/CNJ, 30/5/2012, item 3.2.10, p. 33. Acesso: http://kollsys.org/p4g.

[4] Para acesso à POC-SREI, acesse: https://near-lab.com/2020/02/14/poc-srei/.

[5] Para acesso integral à publicação: http://kollsys.org/p4h.

[6] Cf. Processo CGJSP 42.249/2005. Acesso: http://kollsys.org/8oz

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